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“慎重撤县设区”升级到“慎重从严”城市如何

教育新闻 2022-05-09 14:47183未知admin

  教育新闻摘抄

  国家发展改革委近日印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出,要优化行政区划设置,慎重从严把握撤县(市)改区;严控省会城市规模扩张,确需调整的要严格程序、充分论证;稳慎优化城市市辖区规模结构。相比2021年国家发改委提出的“慎重撤县设区”,措辞从“慎重”升级到了“慎重从严”。2022年国务院政府工作报告也提出,要提升新型城镇化质量,严控撤县建市设区。

  近些年,撤县建市设区被视为最直接最快捷的城市扩张路径,如今这一模式正在发生变化。

  本文转载自微信公众号“ 瞭望东方周刊”(ID:lwdflwdf),原文首发于2022年4月21日,原标题为《这个文件一发,“县”变“区”没那么容易了》。

  近些年,省会城市做大体量主要有两种方式:一是直接合并周边地市,如成都代管简阳、西安代管西咸新区、济南合并莱芜等。周边地区并入后,这些核心城市的面积、人口、GDP得到有效提升。

  二是通过撤县建市设区来实现城区扩容。这种形式更快捷,由此带来的城区面积和人口的规模化提升,让城市在土地资源、地铁城轨规划等多方面更加游刃有余。

  事实上,撤县建市设区并非新鲜事,从改革开放以来一直是我国城市化的一个重要路径。“大量的小城市都是撤县设市而来的。”中国人民大学公共管理学院学术委员会主任叶裕民说。

  昆山、江阴、义乌等一大批经济实力较强的县先后晋级为县级市,据统计,截至1998年底,全国共有约350个县级市。

  而这其中,也不乏一些戴上了“市”的帽子、农村人口仍然占比较大的县,城郊比例失衡、“假性城市化”十分突出。为此,1997年,国务院叫停了撤县建市设区。

  2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市”。2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》再次确认了这一方向,提出要完善设市标准,具备行政区划调整条件的县可有序改市。在改区方面则提出“制定城市市辖区设置标准,优化市辖区规模和结构”。

  据《华夏时报》统计,2014-2021年全国共有112个县(市)被调整为市辖区,其中2014、2015、2016年分别有20、26、30个。而在此之前的20年里,每年成功设区的县(市)最多不超过10个。

  2014年广州设增城、从化区,2015年北京设密云、延庆区,2016年上海设崇明区。杭州在2014年将百强县富阳纳入市区,2017年又将县级市临安设为第十个区;成都则在2015、2016和2020年分别将双流县、郫县和新津县设为区。

  这一波撤县建市设区潮中,北上广深、厦门、南京、佛山等一、二线城市正式进入“无县时代”,成都、西安的“强省会”战略加快部署。

  “撤县设区是很多城市扩大地盘屡试不爽的手段。”中国人民大学公共管理学院行政管理系教授马亮表示,一些城市通过撤县设区追求土地和行政区划意义上的城镇化,并没有带动城乡一体化、人口城镇化和村民市民化,反而带来不少城乡结合部的治理难题。“摊大饼”式扩张在许多城市引发了市域行政区划混乱、城市空间结构畸形、公共服务和施政效益低下的问题。

  许多城市专家认为,一味地撤县建市设区不但给城市带来新的问题,而且对于一些偏远地区或本身缺乏产业支撑的中小县城也是不利的。这些地区远离大城市,无论是产业吸引力还是公共服务都存在明显短板,如果大城市纷纷将周边小县城合并,进一步加强资源要素的虹吸,偏远的县域将更加缺乏发展机遇。

  清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚认为,这两年撤县设区的冲动来自于很多城市的后备资源已经短缺,想要扩大地盘到下属行政区域寻找更多发展空间。这种城市发展路径与中国目前生态文明的大背景下走绿色发展道路、提升发展效率、减少资源消耗等理念是背道而驰的。所以,严控撤县建市设区的提法是对近年来一些城市无序扩张的调整。

  2021年末,我国常住人口城镇化率达到64.72%,比2020年末提高0.83个百分点。

  从国际规律看,一般城镇化率达到60%以后,城镇化速度开始放缓,进入城镇化中后期。中国城镇化已经进入高质量发展阶段,城区简单扩容的方式显然不再适合。

  “提高城市品质、丰富城市内涵、增强群众幸福感和获得感,远比通过撤县设区实现城市面积扩大更为重要。”华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚说。

  2021年3月,国家发改委副主任胡祖才在国新办新闻发布会上表示,教育新闻摘要超大城市要划定并坚守城市开发边界,慎重撤县设区。

  2021年4月,国家发改委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出,稳慎把握省会城市管辖范围和市辖区规模调整。

  地方层面也进一步释放了相关信号。2022年广西壮族自治区民政工作会议和2022年吉林省民政工作会议均要求,各地未经批准不得自行提出行政区划调整口号,不得对外公开行政区划工作信息。

  2021年,全国仅河南洛阳、福建漳州和三明、陕西宝鸡4个城市的撤县改区申请获批,数量是近8年里最少的。

  2022年政府工作报告里提出“稳步推进城市群、都市圈建设,促进大中小城市和小城镇协调发展”,为省域城市发展指明了道路。

  “协调发展的意思是不折腾行政区划,而是要探索如何用更市场化的手段建立起区域协同发展关系。”尹稚分析。

  核心城市应有所为有所不为。从产业层面看,在中心城区空间有限、土地和劳动力等要素成本不断抬升的情况下,应着力发展现代服务业、高新技术产业、先进制造业等,侧重于总部经济、创新、研发等环节。加快推动中心城市集聚创新要素、提升经济密度、增强高端服务功能。而传统的劳动密集型产业、一般制造业以及一些制造端的环节,应合理疏解到周边地区、周边城市。

  尤其是以省会城市为主的核心城市,“在产业发展上,不能眉毛胡子一把抓,应通过与周边地区、周边小城市一起,形成梯度分布、分工合力的产业体系。通过中心城市带动周边中小城市、卫星城的发展,打造现代化都市圈,实现产业、人口的优化合理布局。”尹稚说。

  近年来,我国都市圈发展不断深入推进。2019年,国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。2021年,南京都市圈成为此后首个获批的都市圈。此后,福州、成都、长株潭都市圈纷纷获批。2022年3月,国家发改委公布了同意西安都市圈发展规划的复函。

  近些年,除了“强省会”,“省域副中心城市”这一表述也频繁出现于多地官方文件之中。广东的湛江和汕头,河南洛阳、江西赣州、山西长治、湖北襄阳先后被“官宣”省域副中心城市。湖南在“十四五”规划中,将岳阳和衡阳列为省域副中心城市,安徽则提出建设芜湖为省域副中心城市。

  “之所以设立副中心城市,就是为了弥补省会城市以及主中心城市辐射不到的地方。”湖北省社科院研究员秦尊文分析。

  能成为省域副中心城市,距离省会200-300公里最为合适,太近难以发挥自身的副中心作用。中国区域经济学会副会长陈耀分析,“这类城市要有发达的交通体系,只有铁路、公路、港口、航空港等运输网络都较完备,才能支撑作为中心的长期发展。”

  产业层面,省域副中心城市要具备较强的带动能力,有雄厚的产业基础,能够承担转移出来的非省会功能。

  “例如,部分低端产业、大型批发市场、物流集散中心等,都不宜集中在省会。一部分非省会功能向副中心城市及周边其他地区转移,省会就能腾出空间追求高质量发展。所以,培育省域副中心城市对提升省会城市的发展品质具有重要意义。”秦尊文说。

  西南财经大学经济学院政治经济学研究所所长、教育新闻摘要教授吴垠认为,设立省域副中心城市还可能成为县域经济发展问题的又一解法。近些年,县城出现实体经济下滑趋势,比如四川提出设立绵阳、德阳等经济条件较好的地级城市为省域副中心城市,但这些城市的经济规模离省域副中心的实际要求还有距离,而要缩短这个距离,关键就在于发展县域经济,促进组团式发展。

  对于县域经济,成都已有明确规划:培育产城融合、职住平衡、交通便利、生活宜居的郊区新城,推动周边县级市、县城及特大镇发展成为卫星城,促进组团式发展。

  “重视县域经济发展,寻找区域发展平衡之道,对主中心城市、副中心城市来说,或将成为参与未来区域竞争的重要资本”。马亮说。

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